轉(zhuǎn)載中國城鎮(zhèn)規(guī)劃君:同屬西安都市圈核心區(qū)的咸陽市為何行政區(qū)劃一直無法合并到西安市

1202魔法師

2022年3月21日，國家發(fā)展改革委批復(fù)同意西安都市圈發(fā)展規(guī)劃，西安都市圈規(guī)劃成為南京都市圈、福州都市圈、成都都市圈和長株潭都市圈以后，第五個獲批的都市圈規(guī)劃。批復(fù)中明確要“加快西安——咸陽一體化發(fā)展”，那么城鎮(zhèn)規(guī)劃君何方洪想問一下，西安和咸陽能不能實現(xiàn)行政區(qū)劃合并?為什么西安咸陽一直合并不了？

以前我們總是自下而上的思考這個問題，也就是站在地方的立場上思考：“為什么西安和咸陽兩個城市建成區(qū)這么近卻不合并？”但這個問題似乎更應(yīng)該自上而下的思考，也就是站在國家的立場上思考：“為什么它們這么近卻要分開？”

這其實是山河表里，關(guān)山鎖鑰的代價。山河表里，意味著封閉的地形地貌中間，有平原腹地。關(guān)山鎖鑰，意味著地處要隘，控扼咽喉。擁有這樣的地理特征，即使在中國這種地形最為復(fù)雜多樣的國家，也不多見，稱之為國之重鎮(zhèn)并不為過。此類極具封閉特征的地形，中國境內(nèi)最為典型的有四例：汾渭平原、山西中部盆地群、珠江三角洲平原、成都平原。

第一個是汾渭平原。汾渭平原由關(guān)中平原與晉南臨汾盆地和運城盆地組成，隔黃河坦途相對。汾渭平原是關(guān)中平原城市群的主體地形。渭河與汾河，黃河的第一、第二大支流在此匯入黃河。關(guān)中平原形勝甲于天下，控扼西部陸路腹地門戶，是亞歐大陸橋的橋頭堡，這些已經(jīng)是老生常談，不必多說。國內(nèi)罕見，在它的中心城市、特大城市西安的旁邊出現(xiàn)了一個市中心相距只20公里的地級市——咸陽市。

第二個是山西中部盆地群。山西中部盆地群主要由太原盆地與忻定盆地組成，它們與汾渭平原連為900公里的晉陜盆地帶。晉陜盆地帶是最為典型的山河表里地形，古人詩詞文獻多以“山河表里”形容山陜二省。山西自古也頻繁是龍興王潛之地。中國的古都更是順著“秦嶺-太行”分布。無獨有偶，在它的中心城市山西省會太原市的旁邊，出現(xiàn)了一個市中心相距只20公里的地級市——晉中市。

第三個是珠江三角洲平原。珠三角平原區(qū)三面環(huán)山為依靠，南面臨海，伶仃洋大灣區(qū)深入，是世界級港灣地形。優(yōu)渥的平原腹地，密集便捷的內(nèi)部水路網(wǎng)，若干河流向廣闊南國內(nèi)陸深處輻射...從渤海最北到南海最南，從遼東半島到中南半島，這個世界級優(yōu)良港恰在東亞漫長海岸線的中端，是東北亞到東南亞的絕佳海陸中轉(zhuǎn)點...這樣的稟賦，造就了一個繁華千年的中國經(jīng)濟高地。如出一轍，在它的中心城市、超大城市廣州的旁邊，出現(xiàn)了一個市中心相距只20公里的地級市——佛山市。

第四個是四川盆地內(nèi)的成都平原。成都平原北鄰入川陸路交通動脈的蜀道，南扼岷江航道，匯入中國水路黃金運輸線長江。西部是至今猶然的雪山高原，天塹至險。東邊龍泉山脈則如單薄的屏風(fēng)一般，又如堅固的天然長城一般，與廣袤四川盆地中部的丘陵地帶劃窄山為界，既不失與大盆地整體上經(jīng)濟溝通的便捷，又兼具軍事防衛(wèi)作用。這樣罕見的形勝稟賦，使成都平原成為巴蜀數(shù)千年的政治經(jīng)濟中心。相比前三個山河表里之典范，它卻意外得掌握住了自己的命運。在它的中心城市、超大城市成都的旁邊，原本也應(yīng)該出現(xiàn)一個市中心相距只20公里的地級市——溫江市，但溫江地區(qū)最終回到了成都，合并成為了成都市的溫江區(qū)。

80年代初，中國最后一次區(qū)劃改革定型，地區(qū)轉(zhuǎn)地級市的時候，西安對咸陽地區(qū)，太原對晉中地區(qū)，廣州對佛山地區(qū)都無可奈何的看著臥榻之側(cè)新地級市出現(xiàn)（地級咸陽市、晉中市、佛山市）。這些新地級市多數(shù)是分省會固轄縣域形成。這三個新興地級市是該封閉區(qū)域的核心平原地帶，攔在了省會旁邊，牢牢擋住省會原本的城市拓展空間。它們是全國范圍內(nèi)，與另外一座地級或地級以上城市，距離最近的例子，我們幾乎找不到其他例子。因為這種封閉又兼具腹地的“塞堡”地形本就罕見。

這種地市的出現(xiàn)，本身就是兩分原本的一個市域，帶有明顯制衡思路的影子。要知道，咸陽縣原本屬于西安府，晉中（榆次縣）原本屬于太原府，佛山（南�？h）原本屬于廣州府，溫江縣原本屬于成都府。它們原為一體，有利于經(jīng)濟社會發(fā)展。比如西安府是軍政中心和陸路樞紐，咸陽縣則是明清關(guān)中水運樞紐和絲路第一大渡，渭北是當(dāng)時陜西經(jīng)濟白菜心和秦商云集之處。太原縣與陽曲縣（原太原府城）是兩大盆地相接處的交通關(guān)卡，榆次縣則是太原府的平原腹地。佛山鎮(zhèn)更是處在廣州府水網(wǎng)中心和平坦地帶，歷代都是珠三角生產(chǎn)和貿(mào)易高地，與廣州港功能互補，是著名的天下四聚之一（佛山鎮(zhèn)與漢口鎮(zhèn)、景德鎮(zhèn)、朱仙鎮(zhèn)并稱天下四大名鎮(zhèn)）。它們都處在平原腹地精華區(qū)域，分出設(shè)地后帶走相比省會更多的平原縣。但四大同樣封閉地形特征的重要區(qū)域，唯有成都抓住了最后且唯一的區(qū)劃機會，整體劃入溫江地區(qū)，成了四者中唯一的區(qū)劃勝利者，完璧完整地保存了自古地理功能完整性的那個幸存者。

西咸、太榆、廣佛、成溫原本可能是今天全中國三百多個地級區(qū)劃中距離最近的四對。結(jié)果只有成都避免了這個命運。現(xiàn)在，廣州在一線中越發(fā)吃力，被深圳趕超后就被越來越遠。西安在二線中越發(fā)吃力，已經(jīng)被后來者鄭州市趕超。太原更是留在了三線，已經(jīng)落后于長沙、蘇州、東莞等。唯有成都是同級別城市中無可置疑的強者，隨時準(zhǔn)備在一二線間越位升級。這不得不說，是當(dāng)時的決策者積極運作，有先見之明。

2021年6月28日，陜西省發(fā)文明確由西安市全面代管西咸新區(qū)，西咸新區(qū)交西安代管是給增量條件，不給存量利益，給土地不給城市。如今看來，西咸新區(qū)發(fā)展迅猛，成了西安外拓城市空間的主力。如此一來，西咸合并議題，甚至西咸兩市主城區(qū)的一體化，反而失去了前些年西安發(fā)展最窘迫、增長最乏力時的急迫性。這大概本身就是省里設(shè)立西咸新區(qū)、管建分屬的初衷，畢竟相比難度更大的行政區(qū)劃合并而言這是最容易做到的。

從西咸、太榆、廣佛、成溫的不同決擇導(dǎo)致的不同命運來看，有些機會窗口，錯過了就是錯過了，其影響可能是以數(shù)十年甚至上百年計的。但是這并不完全是陜西一省、西安一市能夠充分自決的。這種地緣邏輯下的城市分割從民國時期就開始了，從民國時期與省會分離的行政督查區(qū)專署，到建國初的專區(qū)與地區(qū)，演變到最后的中國獨有的地級市代管縣制度。這四例封閉地形最終形成了三例最近距離的城市，另一例差點也成型。這在中國并不多見，甚至說這四例是唯有的省會層次腹地級別的封閉典型，第五例都難找出，所以它們的命運也相似。

民國時期和建國到改革開放之間，省會除市區(qū)和一兩個附郭縣，并不代管其他縣。也就是說，一個地區(qū)有十幾個縣，但省會級別雖然等同于地區(qū)，卻只管兩三個縣或市區(qū)。1983年區(qū)劃改革時，國家把地區(qū)撤銷設(shè)立地級市，省會才回到今天我們看到的地級市形態(tài)，才開始代管十個縣左右的數(shù)量，這與其他地級市無異。

所以，那時西安府的臨潼縣、藍田縣、鄠縣、高陵縣等，原在明清民國時期就一直屬于西安府的縣，才紛紛又交回本已經(jīng)只剩城區(qū)和附郭縣長安的省轄地級西安市代管。但是，同樣原屬西安府的咸陽縣、興平縣、涇陽縣、三原縣等，又隨著咸陽地區(qū)改設(shè)地級咸陽市，劃入到新的地級市。這相當(dāng)于剜掉了西安府的一半，即兩分西安府。

太原、廣州在那一年都面臨著這樣的境地。即使是成都，如果四川沒有爭取到讓溫江地區(qū)及其原本屬明清成都府的轄縣，重新回到新的成都市，恐怕成都如今的發(fā)展，也會大打折扣。可是，國家似乎只針對我前面所述的“山河表里，關(guān)山鎖鑰”地形的省會級區(qū)域，也就是具有封閉要塞特征的國之重鎮(zhèn)，才會這樣刻意分割。其他的省會，在那一年幾乎都拿回了它們原本歷史固有主要轄縣。當(dāng)然，國家那一次在四個典型里，唯獨放過了四川和成都。溫江地區(qū)，這個緊貼成都的楔子，最終沒有定為地市作分化之用而被放棄了。四川具體如何努力的我不知道�？杀M管四川避開了83年的成溫分治，十幾年后卻依然在更大層級的川渝分治上，接受了國家更重要的戰(zhàn)略措施——重慶直轄，而放棄了當(dāng)時四川省提出的在甘孜州、阿壩州和涼山州這三州地區(qū)設(shè)省的計劃。

自元朝以來的中國行政區(qū)劃制度原則，就不再是為了理順經(jīng)濟地理規(guī)律而遵循的“山川形便”原則，而是以為了可控與制衡，轉(zhuǎn)而遵循“犬牙交錯”的耗損原則。這本身就是犧牲發(fā)展效率換取結(jié)構(gòu)穩(wěn)定。咸陽的平原與臺塬搭配，西安的平原與山區(qū)搭配，都是“犬牙交錯”原則的直接體現(xiàn)。區(qū)劃設(shè)置與調(diào)整，從來不是出于純經(jīng)濟發(fā)展動因，不是為這種地方意志與立場而存在。

區(qū)域制衡的思路分種類、分特點、分層級。四例獨有的特例地形，形成了西咸、太榆、廣佛特有的區(qū)劃地級形態(tài)。這是四個不能套用其他省份地級區(qū)劃的罕見案例。常見的國家制衡更多體現(xiàn)在省級層面。比如，兩湖盆地也是一個封閉地形，但要比關(guān)中平原大很多，其內(nèi)的江漢平原位于湖北省，平原地形相對來說偏開放式。緊鄰的洞庭湖平原又屬于湖南省，盆地南出口被長沙扼守，所以省級層面的制衡更甚，地級層面的制衡相對比較弱。

歷史形成的地級區(qū)劃一分為二，整體屬于封閉且扼要特征獨有的現(xiàn)象，算是地級緊鄰制衡的特例。之所以說是特例，因為國家直接進行省會范圍內(nèi)省地兩級實現(xiàn)區(qū)域平衡的例子較少，而以省會、計劃單列市或直轄市方式的平衡思路更多。一般沿海省份方式是：遼寧省沈陽市與大連市雙核，大連市成計劃單列市；河北省天津市與保定市雙核，天津成直轄市（省會由保定市遷移到石家莊市，目前雙核成了石家莊市與唐山市）；山東省濟南市與青島市雙核，青島市成計劃單列市；江蘇省上海市與南京市雙核，上海成直轄市（目前雙核成了南京市與蘇州市）；浙江省杭州市與寧波市雙核，寧波市成計劃單列市；福建省福州市與廈門市雙核，廈門市成計劃單列市；廣東省廣州市與深圳市雙核，深圳市成為計劃單列市。

本來成都重慶雙核的四川省，重慶市原本成為計劃單列市，1997年升格直轄市，等同沿海方式，但因為四川盆地體量大且地形封閉，四川人口太多，所以變成了四川雙核，重慶直轄。這才轉(zhuǎn)為兩湖盆地的更高一級的省級制衡方向。從這個角度講，同屬漢代一級京畿大區(qū)的司隸、三輔（關(guān)中平原）與河?xùn)|（晉南盆地）的制衡性分離，是早就發(fā)生在東漢末年了，其與川渝分離的本質(zhì)是一致的。

對封閉且扼要的省會而言，其特點是地理決定的，省會天然首位性就高，也就是文中四例，更偏于緊鄰設(shè)地市來制衡。但成都躲開了地級制衡。制衡≠壓制。我講的是制衡，“指兩方或以上形成一種相互制約，但保持相對平衡的狀態(tài)�！鄙鲜兰o(jì)八九十年代是市強省弱，所以制衡方向會偏分化西安。新世紀(jì)陜北煤氣油開采量都是全國前二，延長為五百強能源重企，加上西咸新區(qū)實質(zhì)是省派出機構(gòu)，建設(shè)權(quán)在省里，西安又在全國省會競爭中趨弱，相對過去是省強市弱。所以當(dāng)下政策方向偏于提振西安。

制衡并不是對多方中的一方進行單方向的制約和壓制，而是平衡和反向再平衡...時移世易，歷史天平總會階段性反復(fù)在兩邊傾斜往復(fù)，平衡才是目標(biāo)。層級不同，思路不同，但這種形勢一旦定型到市場經(jīng)濟時期，省市兩級利益格局成型，想如計劃經(jīng)濟時代那樣說并就并，顯然對國家來說也不是輕而易舉的事情了。國家更多的是指導(dǎo)地方自己的協(xié)調(diào)與需要，而不會為了非讓某座城市煥發(fā)光彩就插手省級事務(wù)打破現(xiàn)有的平衡。居中平衡，既點明西安市級的困境，又以省級的需求為先，這本身也是制衡。

如今，陜西在經(jīng)濟權(quán)重上，省漸強市漸弱的情況下，國家又希望提振曾在90年代gdp跌落到全國近50名的西安。國家不再具有區(qū)域制衡需要了嗎？區(qū)域制衡思維已經(jīng)過時了嗎？1992年8月，國家發(fā)出《關(guān)于實施新國民經(jīng)濟核算體系方案的通知》，正式開始在中國實行SNA體系，GDP成了中國最為重要的經(jīng)濟指標(biāo)。1993年，陜西省GDP在全國排第21名，西安市g(shù)dp202億，咸陽市80億，當(dāng)時咸陽排陜西第二。而剛過去的2021年，陜西省GDP在全國排第24名，西安市g(shù)dp10688億元，咸陽市2581億元，咸陽排在了陜西第三名。西安去年剛進入全國前20名，今年又回到24名。

制衡沒有變，制衡≠壓制，制衡是動態(tài)變化的，是雙向消長的，不是單方向壓制西安。區(qū)域制衡并沒有過時，只是天平在這個年代，傾向了另一端——敦促陜西提振西安，這才是歷史的動態(tài)平衡。當(dāng)下國家側(cè)面鼓勵陜西解決西咸區(qū)劃瓶頸，以擺脫關(guān)中經(jīng)濟困局。西咸區(qū)劃是否調(diào)整的主動權(quán)仍在陜西省手中。從現(xiàn)有的趨勢來看，西咸新區(qū)最終在區(qū)劃上并入西安，會是大概率的事情。已經(jīng)是存量利益自留地的咸陽主城區(qū)，卻仍是變數(shù)。這是我們現(xiàn)在所處的時代，可我們只是歷史的過客，人類的發(fā)展還有下個十年，下個三十年，下個五十年，下個一百年，下個一千年...將所有的時代連起來，而不以當(dāng)代為結(jié)局，不以當(dāng)代為中心，不以當(dāng)代為靜止且絕對的真相，才能看到歷史的往復(fù)痕跡，才會明白任何制衡的核心追求，都是平衡。制衡，從未停過，只是在回擺。

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blue777

要養(yǎng)一堆人?

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1202魔法師

這篇文章分析的很詳細，也有一些獨特見地，轉(zhuǎn)過了大家分析分析

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we3434

西安太強了壓，西安弱了抬。

暗暗

要是婁在早就合并了吧

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chuyang119

合并哪會容易，光咸陽龐大的領(lǐng)導(dǎo)班子公務(wù)員系統(tǒng)都不好安置，一個蘿卜一個坑，你把誰挖出來合適？

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N1ce

制衡，從未停過，只是在回擺——西安回擺的是不是有點太慢了，中途還卡住過，硬生生錯過黃金發(fā)展期……
希望陜西再加速“西咸新區(qū)最終在區(qū)劃上并入西安”，把中國第一個創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的國家級新區(qū)西咸新區(qū)與中國未來幾十年的高質(zhì)量發(fā)展主題深度結(jié)合，打造一個真正的硬科技西安。
遠處的一帶一路戰(zhàn)略不說，跟前的關(guān)中城市群發(fā)展規(guī)劃明顯就是給西安送的政策，西咸新區(qū)大片土地，過去五六年也打好了基礎(chǔ)，這次沒理由再被落下了

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