轉(zhuǎn)載中國(guó)城鎮(zhèn)規(guī)劃君:同屬西安都市圈核心區(qū)的咸陽(yáng)市為何行政區(qū)劃一直無(wú)法合并到西安市

1202魔法師

2022年3月21日，國(guó)家發(fā)展改革委批復(fù)同意西安都市圈發(fā)展規(guī)劃，西安都市圈規(guī)劃成為南京都市圈、福州都市圈、成都都市圈和長(zhǎng)株潭都市圈以后，第五個(gè)獲批的都市圈規(guī)劃。批復(fù)中明確要“加快西安——咸陽(yáng)一體化發(fā)展”，那么城鎮(zhèn)規(guī)劃君何方洪想問(wèn)一下，西安和咸陽(yáng)能不能實(shí)現(xiàn)行政區(qū)劃合并?為什么西安咸陽(yáng)一直合并不了？

以前我們總是自下而上的思考這個(gè)問(wèn)題，也就是站在地方的立場(chǎng)上思考：“為什么西安和咸陽(yáng)兩個(gè)城市建成區(qū)這么近卻不合并？”但這個(gè)問(wèn)題似乎更應(yīng)該自上而下的思考，也就是站在國(guó)家的立場(chǎng)上思考：“為什么它們這么近卻要分開(kāi)？”

這其實(shí)是山河表里，關(guān)山鎖鑰的代價(jià)。山河表里，意味著封閉的地形地貌中間，有平原腹地。關(guān)山鎖鑰，意味著地處要隘，控扼咽喉。擁有這樣的地理特征，即使在中國(guó)這種地形最為復(fù)雜多樣的國(guó)家，也不多見(jiàn)，稱之為國(guó)之重鎮(zhèn)并不為過(guò)。此類極具封閉特征的地形，中國(guó)境內(nèi)最為典型的有四例：汾渭平原、山西中部盆地群、珠江三角洲平原、成都平原。

第一個(gè)是汾渭平原。汾渭平原由關(guān)中平原與晉南臨汾盆地和運(yùn)城盆地組成，隔黃河坦途相對(duì)。汾渭平原是關(guān)中平原城市群的主體地形。渭河與汾河，黃河的第一、第二大支流在此匯入黃河。關(guān)中平原形勝甲于天下，控扼西部陸路腹地門戶，是亞歐大陸橋的橋頭堡，這些已經(jīng)是老生常談，不必多說(shuō)。國(guó)內(nèi)罕見(jiàn)，在它的中心城市、特大城市西安的旁邊出現(xiàn)了一個(gè)市中心相距只20公里的地級(jí)市——咸陽(yáng)市。

第二個(gè)是山西中部盆地群。山西中部盆地群主要由太原盆地與忻定盆地組成，它們與汾渭平原連為900公里的晉陜盆地帶。晉陜盆地帶是最為典型的山河表里地形，古人詩(shī)詞文獻(xiàn)多以“山河表里”形容山陜二省。山西自古也頻繁是龍興王潛之地。中國(guó)的古都更是順著“秦嶺-太行”分布。無(wú)獨(dú)有偶，在它的中心城市山西省會(huì)太原市的旁邊，出現(xiàn)了一個(gè)市中心相距只20公里的地級(jí)市——晉中市。

第三個(gè)是珠江三角洲平原。珠三角平原區(qū)三面環(huán)山為依靠，南面臨海，伶仃洋大灣區(qū)深入，是世界級(jí)港灣地形。優(yōu)渥的平原腹地，密集便捷的內(nèi)部水路網(wǎng)，若干河流向廣闊南國(guó)內(nèi)陸深處輻射...從渤海最北到南海最南，從遼東半島到中南半島，這個(gè)世界級(jí)優(yōu)良港恰在東亞漫長(zhǎng)海岸線的中端，是東北亞到東南亞的絕佳海陸中轉(zhuǎn)點(diǎn)...這樣的稟賦，造就了一個(gè)繁華千年的中國(guó)經(jīng)濟(jì)高地。如出一轍，在它的中心城市、超大城市廣州的旁邊，出現(xiàn)了一個(gè)市中心相距只20公里的地級(jí)市——佛山市。

第四個(gè)是四川盆地內(nèi)的成都平原。成都平原北鄰入川陸路交通動(dòng)脈的蜀道，南扼岷江航道，匯入中國(guó)水路黃金運(yùn)輸線長(zhǎng)江。西部是至今猶然的雪山高原，天塹至險(xiǎn)。東邊龍泉山脈則如單薄的屏風(fēng)一般，又如堅(jiān)固的天然長(zhǎng)城一般，與廣袤四川盆地中部的丘陵地帶劃窄山為界，既不失與大盆地整體上經(jīng)濟(jì)溝通的便捷，又兼具軍事防衛(wèi)作用。這樣罕見(jiàn)的形勝稟賦，使成都平原成為巴蜀數(shù)千年的政治經(jīng)濟(jì)中心。相比前三個(gè)山河表里之典范，它卻意外得掌握住了自己的命運(yùn)。在它的中心城市、超大城市成都的旁邊，原本也應(yīng)該出現(xiàn)一個(gè)市中心相距只20公里的地級(jí)市——溫江市，但溫江地區(qū)最終回到了成都，合并成為了成都市的溫江區(qū)。

80年代初，中國(guó)最后一次區(qū)劃改革定型，地區(qū)轉(zhuǎn)地級(jí)市的時(shí)候，西安對(duì)咸陽(yáng)地區(qū)，太原對(duì)晉中地區(qū)，廣州對(duì)佛山地區(qū)都無(wú)可奈何的看著臥榻之側(cè)新地級(jí)市出現(xiàn)（地級(jí)咸陽(yáng)市、晉中市、佛山市）。這些新地級(jí)市多數(shù)是分省會(huì)固轄縣域形成。這三個(gè)新興地級(jí)市是該封閉區(qū)域的核心平原地帶，攔在了省會(huì)旁邊，牢牢擋住省會(huì)原本的城市拓展空間。它們是全國(guó)范圍內(nèi)，與另外一座地級(jí)或地級(jí)以上城市，距離最近的例子，我們幾乎找不到其他例子。因?yàn)檫@種封閉又兼具腹地的“塞堡”地形本就罕見(jiàn)。

這種地市的出現(xiàn)，本身就是兩分原本的一個(gè)市域，帶有明顯制衡思路的影子。要知道，咸陽(yáng)縣原本屬于西安府，晉中（榆次縣）原本屬于太原府，佛山（南�？h）原本屬于廣州府，溫江縣原本屬于成都府。它們?cè)瓰橐惑w，有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。比如西安府是軍政中心和陸路樞紐，咸陽(yáng)縣則是明清關(guān)中水運(yùn)樞紐和絲路第一大渡，渭北是當(dāng)時(shí)陜西經(jīng)濟(jì)白菜心和秦商云集之處。太原縣與陽(yáng)曲縣（原太原府城）是兩大盆地相接處的交通關(guān)卡，榆次縣則是太原府的平原腹地。佛山鎮(zhèn)更是處在廣州府水網(wǎng)中心和平坦地帶，歷代都是珠三角生產(chǎn)和貿(mào)易高地，與廣州港功能互補(bǔ)，是著名的天下四聚之一（佛山鎮(zhèn)與漢口鎮(zhèn)、景德鎮(zhèn)、朱仙鎮(zhèn)并稱天下四大名鎮(zhèn)）。它們都處在平原腹地精華區(qū)域，分出設(shè)地后帶走相比省會(huì)更多的平原縣。但四大同樣封閉地形特征的重要區(qū)域，唯有成都抓住了最后且唯一的區(qū)劃?rùn)C(jī)會(huì)，整體劃入溫江地區(qū)，成了四者中唯一的區(qū)劃勝利者，完璧完整地保存了自古地理功能完整性的那個(gè)幸存者。

西咸、太榆、廣佛、成溫原本可能是今天全中國(guó)三百多個(gè)地級(jí)區(qū)劃中距離最近的四對(duì)。結(jié)果只有成都避免了這個(gè)命運(yùn)�，F(xiàn)在，廣州在一線中越發(fā)吃力，被深圳趕超后就被越來(lái)越遠(yuǎn)。西安在二線中越發(fā)吃力，已經(jīng)被后來(lái)者鄭州市趕超。太原更是留在了三線，已經(jīng)落后于長(zhǎng)沙、蘇州、東莞等。唯有成都是同級(jí)別城市中無(wú)可置疑的強(qiáng)者，隨時(shí)準(zhǔn)備在一二線間越位升級(jí)。這不得不說(shuō)，是當(dāng)時(shí)的決策者積極運(yùn)作，有先見(jiàn)之明。

2021年6月28日，陜西省發(fā)文明確由西安市全面代管西咸新區(qū)，西咸新區(qū)交西安代管是給增量條件，不給存量利益，給土地不給城市。如今看來(lái)，西咸新區(qū)發(fā)展迅猛，成了西安外拓城市空間的主力。如此一來(lái)，西咸合并議題，甚至西咸兩市主城區(qū)的一體化，反而失去了前些年西安發(fā)展最窘迫、增長(zhǎng)最乏力時(shí)的急迫性。這大概本身就是省里設(shè)立西咸新區(qū)、管建分屬的初衷，畢竟相比難度更大的行政區(qū)劃合并而言這是最容易做到的。

從西咸、太榆、廣佛、成溫的不同決擇導(dǎo)致的不同命運(yùn)來(lái)看，有些機(jī)會(huì)窗口，錯(cuò)過(guò)了就是錯(cuò)過(guò)了，其影響可能是以數(shù)十年甚至上百年計(jì)的。但是這并不完全是陜西一省、西安一市能夠充分自決的。這種地緣邏輯下的城市分割從民國(guó)時(shí)期就開(kāi)始了，從民國(guó)時(shí)期與省會(huì)分離的行政督查區(qū)專署，到建國(guó)初的專區(qū)與地區(qū)，演變到最后的中國(guó)獨(dú)有的地級(jí)市代管縣制度。這四例封閉地形最終形成了三例最近距離的城市，另一例差點(diǎn)也成型。這在中國(guó)并不多見(jiàn)，甚至說(shuō)這四例是唯有的省會(huì)層次腹地級(jí)別的封閉典型，第五例都難找出，所以它們的命運(yùn)也相似。

民國(guó)時(shí)期和建國(guó)到改革開(kāi)放之間，省會(huì)除市區(qū)和一兩個(gè)附郭縣，并不代管其他縣。也就是說(shuō)，一個(gè)地區(qū)有十幾個(gè)縣，但省會(huì)級(jí)別雖然等同于地區(qū)，卻只管兩三個(gè)縣或市區(qū)。1983年區(qū)劃改革時(shí)，國(guó)家把地區(qū)撤銷設(shè)立地級(jí)市，省會(huì)才回到今天我們看到的地級(jí)市形態(tài)，才開(kāi)始代管十個(gè)縣左右的數(shù)量，這與其他地級(jí)市無(wú)異。

所以，那時(shí)西安府的臨潼縣、藍(lán)田縣、鄠縣、高陵縣等，原在明清民國(guó)時(shí)期就一直屬于西安府的縣，才紛紛又交回本已經(jīng)只剩城區(qū)和附郭縣長(zhǎng)安的省轄地級(jí)西安市代管。但是，同樣原屬西安府的咸陽(yáng)縣、興平縣、涇陽(yáng)縣、三原縣等，又隨著咸陽(yáng)地區(qū)改設(shè)地級(jí)咸陽(yáng)市，劃入到新的地級(jí)市。這相當(dāng)于剜掉了西安府的一半，即兩分西安府。

太原、廣州在那一年都面臨著這樣的境地。即使是成都，如果四川沒(méi)有爭(zhēng)取到讓溫江地區(qū)及其原本屬明清成都府的轄縣，重新回到新的成都市，恐怕成都如今的發(fā)展，也會(huì)大打折扣。可是，國(guó)家似乎只針對(duì)我前面所述的“山河表里，關(guān)山鎖鑰”地形的省會(huì)級(jí)區(qū)域，也就是具有封閉要塞特征的國(guó)之重鎮(zhèn)，才會(huì)這樣刻意分割。其他的省會(huì)，在那一年幾乎都拿回了它們?cè)�本歷史固有主要轄縣。當(dāng)然，國(guó)家那一次在四個(gè)典型里，唯獨(dú)放過(guò)了四川和成都。溫江地區(qū)，這個(gè)緊貼成都的楔子，最終沒(méi)有定為地市作分化之用而被放棄了。四川具體如何努力的我不知道�？杀M管四川避開(kāi)了83年的成溫分治，十幾年后卻依然在更大層級(jí)的川渝分治上，接受了國(guó)家更重要的戰(zhàn)略措施——重慶直轄，而放棄了當(dāng)時(shí)四川省提出的在甘孜州、阿壩州和涼山州這三州地區(qū)設(shè)省的計(jì)劃。

自元朝以來(lái)的中國(guó)行政區(qū)劃制度原則，就不再是為了理順經(jīng)濟(jì)地理規(guī)律而遵循的“山川形便”原則，而是以為了可控與制衡，轉(zhuǎn)而遵循“犬牙交錯(cuò)”的耗損原則。這本身就是犧牲發(fā)展效率換取結(jié)構(gòu)穩(wěn)定。咸陽(yáng)的平原與臺(tái)塬搭配，西安的平原與山區(qū)搭配，都是“犬牙交錯(cuò)”原則的直接體現(xiàn)。區(qū)劃設(shè)置與調(diào)整，從來(lái)不是出于純經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)因，不是為這種地方意志與立場(chǎng)而存在。

區(qū)域制衡的思路分種類、分特點(diǎn)、分層級(jí)。四例獨(dú)有的特例地形，形成了西咸、太榆、廣佛特有的區(qū)劃地級(jí)形態(tài)。這是四個(gè)不能套用其他省份地級(jí)區(qū)劃的罕見(jiàn)案例。常見(jiàn)的國(guó)家制衡更多體現(xiàn)在省級(jí)層面。比如，兩湖盆地也是一個(gè)封閉地形，但要比關(guān)中平原大很多，其內(nèi)的江漢平原位于湖北省，平原地形相對(duì)來(lái)說(shuō)偏開(kāi)放式。緊鄰的洞庭湖平原又屬于湖南省，盆地南出口被長(zhǎng)沙扼守，所以省級(jí)層面的制衡更甚，地級(jí)層面的制衡相對(duì)比較弱。

歷史形成的地級(jí)區(qū)劃一分為二，整體屬于封閉且扼要特征獨(dú)有的現(xiàn)象，算是地級(jí)緊鄰制衡的特例。之所以說(shuō)是特例，因?yàn)閲?guó)家直接進(jìn)行省會(huì)范圍內(nèi)省地兩級(jí)實(shí)現(xiàn)區(qū)域平衡的例子較少，而以省會(huì)、計(jì)劃單列市或直轄市方式的平衡思路更多。一般沿海省份方式是：遼寧省沈陽(yáng)市與大連市雙核，大連市成計(jì)劃單列市；河北省天津市與保定市雙核，天津成直轄市（省會(huì)由保定市遷移到石家莊市，目前雙核成了石家莊市與唐山市）；山東省濟(jì)南市與青島市雙核，青島市成計(jì)劃單列市；江蘇省上海市與南京市雙核，上海成直轄市（目前雙核成了南京市與蘇州市）；浙江省杭州市與寧波市雙核，寧波市成計(jì)劃單列市；福建省福州市與廈門市雙核，廈門市成計(jì)劃單列市；廣東省廣州市與深圳市雙核，深圳市成為計(jì)劃單列市。

本來(lái)成都重慶雙核的四川省，重慶市原本成為計(jì)劃單列市，1997年升格直轄市，等同沿海方式，但因?yàn)樗拇ㄅ璧伢w量大且地形封閉，四川人口太多，所以變成了四川雙核，重慶直轄。這才轉(zhuǎn)為兩湖盆地的更高一級(jí)的省級(jí)制衡方向。從這個(gè)角度講，同屬漢代一級(jí)京畿大區(qū)的司隸、三輔（關(guān)中平原）與河?xùn)|（晉南盆地）的制衡性分離，是早就發(fā)生在東漢末年了，其與川渝分離的本質(zhì)是一致的。

對(duì)封閉且扼要的省會(huì)而言，其特點(diǎn)是地理決定的，省會(huì)天然首位性就高，也就是文中四例，更偏于緊鄰設(shè)地市來(lái)制衡。但成都躲開(kāi)了地級(jí)制衡。制衡≠壓制。我講的是制衡，“指兩方或以上形成一種相互制約，但保持相對(duì)平衡的狀態(tài)�！鄙鲜兰o(jì)八九十年代是市強(qiáng)省弱，所以制衡方向會(huì)偏分化西安。新世紀(jì)陜北煤氣油開(kāi)采量都是全國(guó)前二，延長(zhǎng)為五百?gòu)?qiáng)能源重企，加上西咸新區(qū)實(shí)質(zhì)是省派出機(jī)構(gòu)，建設(shè)權(quán)在省里，西安又在全國(guó)省會(huì)競(jìng)爭(zhēng)中趨弱，相對(duì)過(guò)去是省強(qiáng)市弱。所以當(dāng)下政策方向偏于提振西安。

制衡并不是對(duì)多方中的一方進(jìn)行單方向的制約和壓制，而是平衡和反向再平衡...時(shí)移世易，歷史天平總會(huì)階段性反復(fù)在兩邊傾斜往復(fù)，平衡才是目標(biāo)。層級(jí)不同，思路不同，但這種形勢(shì)一旦定型到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期，省市兩級(jí)利益格局成型，想如計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代那樣說(shuō)并就并，顯然對(duì)國(guó)家來(lái)說(shuō)也不是輕而易舉的事情了。國(guó)家更多的是指導(dǎo)地方自己的協(xié)調(diào)與需要，而不會(huì)為了非讓某座城市煥發(fā)光彩就插手省級(jí)事務(wù)打破現(xiàn)有的平衡。居中平衡，既點(diǎn)明西安市級(jí)的困境，又以省級(jí)的需求為先，這本身也是制衡。

如今，陜西在經(jīng)濟(jì)權(quán)重上，省漸強(qiáng)市漸弱的情況下，國(guó)家又希望提振曾在90年代gdp跌落到全國(guó)近50名的西安。國(guó)家不再具有區(qū)域制衡需要了嗎？區(qū)域制衡思維已經(jīng)過(guò)時(shí)了嗎？1992年8月，國(guó)家發(fā)出《關(guān)于實(shí)施新國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系方案的通知》，正式開(kāi)始在中國(guó)實(shí)行SNA體系，GDP成了中國(guó)最為重要的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。1993年，陜西省GDP在全國(guó)排第21名，西安市g(shù)dp202億，咸陽(yáng)市80億，當(dāng)時(shí)咸陽(yáng)排陜西第二。而剛過(guò)去的2021年，陜西省GDP在全國(guó)排第24名，西安市g(shù)dp10688億元，咸陽(yáng)市2581億元，咸陽(yáng)排在了陜西第三名。西安去年剛進(jìn)入全國(guó)前20名，今年又回到24名。

制衡沒(méi)有變，制衡≠壓制，制衡是動(dòng)態(tài)變化的，是雙向消長(zhǎng)的，不是單方向壓制西安。區(qū)域制衡并沒(méi)有過(guò)時(shí)，只是天平在這個(gè)年代，傾向了另一端——敦促陜西提振西安，這才是歷史的動(dòng)態(tài)平衡。當(dāng)下國(guó)家側(cè)面鼓勵(lì)陜西解決西咸區(qū)劃瓶頸，以擺脫關(guān)中經(jīng)濟(jì)困局。西咸區(qū)劃是否調(diào)整的主動(dòng)權(quán)仍在陜西省手中。從現(xiàn)有的趨勢(shì)來(lái)看，西咸新區(qū)最終在區(qū)劃上并入西安，會(huì)是大概率的事情。已經(jīng)是存量利益自留地的咸陽(yáng)主城區(qū)，卻仍是變數(shù)。這是我們現(xiàn)在所處的時(shí)代，可我們只是歷史的過(guò)客，人類的發(fā)展還有下個(gè)十年，下個(gè)三十年，下個(gè)五十年，下個(gè)一百年，下個(gè)一千年...將所有的時(shí)代連起來(lái)，而不以當(dāng)代為結(jié)局，不以當(dāng)代為中心，不以當(dāng)代為靜止且絕對(duì)的真相，才能看到歷史的往復(fù)痕跡，才會(huì)明白任何制衡的核心追求，都是平衡。制衡，從未停過(guò)，只是在回?cái)[。

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blue777

要養(yǎng)一堆人?

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1202魔法師

這篇文章分析的很詳細(xì)，也有一些獨(dú)特見(jiàn)地，轉(zhuǎn)過(guò)了大家分析分析

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we3434

西安太強(qiáng)了壓，西安弱了抬。

暗暗

要是婁在早就合并了吧

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chuyang119

合并哪會(huì)容易，光咸陽(yáng)龐大的領(lǐng)導(dǎo)班子公務(wù)員系統(tǒng)都不好安置，一個(gè)蘿卜一個(gè)坑，你把誰(shuí)挖出來(lái)合適？

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N1ce

制衡，從未停過(guò)，只是在回?cái)[——西安回?cái)[的是不是有點(diǎn)太慢了，中途還卡住過(guò)，硬生生錯(cuò)過(guò)黃金發(fā)展期……
希望陜西再加速“西咸新區(qū)最終在區(qū)劃上并入西安”，把中國(guó)第一個(gè)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的國(guó)家級(jí)新區(qū)西咸新區(qū)與中國(guó)未來(lái)幾十年的高質(zhì)量發(fā)展主題深度結(jié)合，打造一個(gè)真正的硬科技西安。
遠(yuǎn)處的一帶一路戰(zhàn)略不說(shuō)，跟前的關(guān)中城市群發(fā)展規(guī)劃明顯就是給西安送的政策，西咸新區(qū)大片土地，過(guò)去五六年也打好了基礎(chǔ)，這次沒(méi)理由再被落下了

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